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审判态势

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新形势下基层人民法院审判管理研究

发布时间:2015-12-10    


摘要:审判管理是对审判活动的组织、协调和监督。主要包括审判管理组织与管理措施的强化,管理的严格性与精细化程度的提高,信息平台的构建与技术手段的充分利用,管理活动中行政元素的强化以及对审判的渗入。这种现状既有国家管理的宏观背景支持,又有法院自身的因素。其现实意义是有利于保障审判的公正、效率、廉洁和司法统一性。但也有不符审判规律及不规范的问题,还可能扭曲审判行为。因此,应当建立完善的管理机制,培养过硬的法官队伍,提高管理信息化程度,强化审判管理监督,处理好管案与管人的关系,最终推进审判管理科学、高效、规范地运行。

审判管理是人民法院在审判案件的整个诉讼活动过程中,为了使审判工作合法、有序、高效地开展,由人民法院通过建立规章制度对审判工作进行科学、合理的分工,以便协调、规范、监督和指导审判工作,从而保证案件审理的各个环节、各个方面能够通力合作、分权制衡,实现司法公正高效。审判管理的核心主要包括审判流程管理(包括审限跟踪管理、审判过程的流程管理)和审判质量管理。其在法院工作中的重要性正如周强院长所强调的:“审判管理事关审判质效、公平正义和司法公信力,是人民法院‘三大管理’的核心,是一项具有基础性、关键性和长期性的重要工作。”因此,作为基层人民法院,在中央全面推进依法治国、人民法院全面开展司法改革之际,如何面对不断发展变化的新形势、新任务、新要求,不断加强审判管理,着力构建科学、规范、高效的审判权运行机制,实行权责统一,确保审判权依法独立公正行使。做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究,又如何破解影响和制约审判权规范、高效运行的各种难题,切实解决人民群众反映强烈的突出问题,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。笔者认为,应从基层法院的实际情况出发,将审判管理的重心放在司法为民的效果上,处理好五个方面的关系,切实实现审判管理的科学化、规范化运行。为此,笔者从基层法院的视角,浅谈几点认识,与大家一起讨论,共同交流。

一、审判管理的现状

(一)审判管理机构。2013年,按照最高法院的要求,笔者所在的法院也和全国多数法院一样,成立了审判管理办公室。旨在整合审判管理资源,加强对立案、送达、开庭审理、裁判到案卷归档进行全程跟踪监控,强化对超时限、超审限等案件审判“节点”的警示过问,增强对审判业务庭与综合部门之间的关系的协调配合,确保案件审理程序合法、及时,着力提高人民法院司法公信力。

(二)管理措施。目前基层法院的审判管理措施已逐步得到完善,涉猎了流程、质量、绩效、效率和运行等各个方面,但仍存在很多局限,各项管理的力度不够平衡,存有管理重心的倾向性。当前的管理重心可归纳为开展案件质量评查、加强审限管理、层级管理几个方面。一是开展案件质量评查,主要是审判管理办公室对移送评查案件质量判定、通报、责任认定任务来进行案件质量把关。二是加强审限管理,通过案件流程管理,跟踪个案办案时间,查明是否存在效率低下、超期限案件等。三是层级管理,主要是通过实行分管院长、庭长对裁判文书的审签制度,加强院长、庭长依法监督指导办案力度。

二、审判管理中存在的问题及原因分析

(一)审判管理体系方面。一是审判管理的规章制度尚不健全和完善,缺乏科学性、可操作性、可执行性。当前的审判管理制度主要体现为质量、流程和绩效管理方面,在效率和运行管理方面的制度不足,明显缺失。制度不完善,没有实际效果。如绩效考核量化的指标不科学、不合理。考核技术单一,方法简单,考评质量不高,效果不佳。并且一些制度与实际工作有所脱节,如案件的延期审理、主审人及合议庭成员变更规定、立案、审判、执行环节的监督管理规定等管理制度之间缺乏必要的协调与衔接,有些制度可操作性不强,执行效果不明显。比如建立案件质量评查体系并确定案件质量责任追究办法,但并未做到与绩效考核机制相衔接,导致评查后案件质量提升不明显。主要原因在于制度的制订流于形式,缺乏深入的分析思考,对审判管理的范围和内容理解不一,对制度没有进行系统的分类和整合等。二是制度执行不严格,落实力和执行力不高,没有真正发挥出管理制度在保障工作良好运行中的规范作用。存在问题的原因有管理方面的人为原因,也有客观方面存在的尴尬困难。主观上是法官队伍在工作中积极性和主动性消弱,有应付和得过且过混日子的思想,不愿用制度约束和规范自身行为,随意性较重。同时,管理人员不愿得罪人,嘴上喊喊,大家过得去也就不了了之,制度形同虚设。客观上因为各种激励经费缺乏,法官除了财政工资外,没有其他可予以的奖励。对于违反制度规定,执行和落实效果差的法官没有扣罚的钱物。执行好的和执行差的在物质待遇上没有差别,导致热度的执行成了一纸空文。

(二)法院队伍建设方面。法官队伍是审判事业的基础,法官队伍整体水平的高低严重影响审判管理质量的高低。当前,基层法院在队伍方面影响审判管理的问题主要表现在三个方面。一是审判管理与审判工作“两张皮”现象严重。部份业务部门的法官意识不强,认为审判管理是审管办的事情,与自身无关,参与的积极性不强,甚至因审判管理触动已有的工作习惯、部门利益而有抵触情绪。二是审判管理办公室的个别法官对审判管理的责任心不强,认为审管办就是一个“养老”的清闲部门,案子办得好与坏与自己无关,那是业务庭的事情,不用自己承担风险。开展日常的案件评查工作也只是应付而已,不愿意过多地去履行审判管理职责,认为这样会得罪人,多一事不如少一事。有的案件质量评查通报千篇一律,每次案卷评查出的问题都大致相同,避重就轻。例如:送达回证填写不完整、裁判文书出现错别字、当事人没有捺印等。三是审管办人员配置不合理,现在多数法院审管办的人员是由老法官和新进的没有审判经验的年轻工作人员组成,这种一老一少的组合,会造成老的有经验但法律知识没有及时更新,或者长期从事某一部门的审判业务工作而对其他工作不甚熟悉,或因年龄偏大对一些新的管理方式,如网上办案系统的操作不熟悉等。随着司法改革的日益推进,审判管理在推动审判工作中的作用越来越重要,审管队伍的建设的重要性将越来越明显,配置一支素质能力强的审管队伍势在必行。

(三)监督管理方面。一是案件流程管理存在缝隙,在立案、排期、分案、开庭、裁判、执行、质量评查、案卷归档等各个环节中,由于监督管理存在盲区,使得影响案件公正与效率的问题存在。二是审判管理方式滞后,目前虽然已经开通案件流程综合管理系统,实现案件从立案到结案的办公自动化,但由于资金缺乏、人才流失等方面的原因,软件开发滞后、信息技术欠缺,使得管理的方式跟不上审判事业发展的需求。三是层级管理不规范,由于审判管理制度与法院内部的行政管理体制相融,审判职能与行政管理职能交错,致使审判权与审判管理权混同,独立审判与审判管理的界限模糊。四是监管的措施不力。严格奖惩不力,如案件评查,由于没有建立和落实奖惩制度,办案法官对审管办的评查不重视,出现评而不改,我行我素现象。错误依然存在,致使案件质量评查工作形同虚设,审判管理目标无法实现。

(四)法院软实力方面。一是部份法官终身学习意识不强,如个别老法官凭经验办案,对新的法律知识,办案方式不学习。个别年轻法官理论虽然丰富,但实践经验不足,又不愿虚心向老同志学习。二是办案法官配置不合理,队伍年龄两极分化、青黄不接的现象严重,在基层法院普遍存在,要么是具有办案经验的老法官,要么是具有资格却没有经验的刚出学校不久的大学生,而一些实践经验丰富,理论扎实的法官不愿到一线办案。三是个别法官责任心差,总认为做一天和尚撞一天钟,混得过去就行。

四、加强审判管理的设想

审判管理工作是一项庞大的系统工程,任务长期而艰巨,不可能一蹴而就,毕其功于一役,需要合理规划,统筹安排,坚持以信息化建设为支撑,以管理机制建设为抓手,改进管理方法,向管理要质量、向管理要效率这么一个思路,边学习边管理,边查找边整改,边总结边完善,运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,严格规范司法过程,科学考评审判质效,有效整合司法资源,循序渐进地推进审判管理向科学化、规范化、精细化迈进。

(一)注重管理的方式方法,确保审判管理扎实有效

审判管理工作既十分重要,又非常庞杂。因此,在推进审判管理运行过程中,首先要理清思路,把握和处理好各种相互间均有牵连的关系。一是要处理好管理与信息化建设的关系。加强审判管理,信息化建设是基础,审判管理取得成效,信息化建设是载体。要始终把加强审判管理信息化建设作为方向,加强信息化软硬件建设,不断拓展信息化技术在审判管理工作中的应用,依托信息化建设,推动审判管理快捷、科学、规范运行。二是要处理好管理与服务的关系。审判管理的出发点和落脚点就是促进审判质量、效率和效果的提高,管理助推审判工作良性开展,审判在管理制度约束下有序运行。要防止就管理而管理的片面思想,树立管理服务审判的理念,强化服务意识,用服务的态度、服务的举措来加强管理,规范司法活动,改进司法作风,把服务贯穿于管理的各个环节,为审判权的依法、有序运行创造有利条件,提供必要的保障。三是要处理好管理与审判的关系。审判管理对审判工作起到规范、保障、促进和服务作用,既要通过管理规范法官的司法行为,又要在管理中尊重法官的权利,既要加强对审判活动的监督制约,又要防止审判管理超越法律规定干预依法办案,要使管理到位不越位,使审判独立而不恣意,形成审判与管理协调促进、制约规范的运行机制,促进审判管理和审判工作均健康发展四是要处理好他律与自律的关系。要通过加强他律,引导每位干警严格执行各项规章制度,坚持铁的纪律面前人人平等,做到违章必究,逾矩必罚,确保人人都按章办事,令行禁止。要通过加强教育,让干警自觉履行职责,遵守各项规章制度,恪守职业道德,依法办案。五是要处理好局部与整体的关系。要树立法院管理一盘棋的理念,把协调配合法院人事、政务管理作为审判管理的一项重要工作,积极为人力资源配置提供客观、科学、合理的依据,配合抓好物质资源配置、推进信息化建设等保障工作。要通过审判资源的合理配置,实现审判管理效益最大化,推进审判执行工作科学发展。

(二)拓展并深化管理内容,全面推进审理管理。审判管理是一项全面性的综合性的工作,管理的效果取决于管理的系统性,科学性和严谨性。因此,要深入贯彻落实最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,拓展并深化管理内容,切实解决当前审判各项管理间的不平衡问题,全面加强以“质量、流程、效率、绩效和运行”为主要内容的审判管理,着力提升司法公信力。一是要加强审判质量管理,确保司法公正。公正是审判的生命,案件质量是司法的核心。要注重案件质量评查结果的实际应用,通过案件质量评查,发现问题、纠正偏差、总结经验、预防错案,切实做到制约与激励相统一,评查与考核相统一。二是要加强审判效率管理,促进司法高效。在当前审判力量不足、案多人少矛盾比较突出的情况下,要把握审判工作规律,通过科学合理的案件分流,实现当繁则繁,宜简则简,难案精审,简案快审,缩短办案周期。树立均衡结案的理念,合理分配办案时间,加强对案件审理的催办、督办工作,实现均衡结案。充分利用信息化技术,加强对案件审限的管理,确保案件法定时限内办理。三是要加强审判流程管理,强化监督制约。审判流程是审判管理的重要基础性工作,是实现程序公正的必然要求。要树立立、审、执、监一盘棋的理念,加强对立案、分案、开庭、裁判、执行、归档等流程节点的管理,明确各节点的工作内容、时间要求,通过各个节点之间的有效衔接、相互制约,促进审判执行工作有序运转。四是要加强审判运行态势分析,提高审判水平。要加强对管理数据的分析和研判,及时发现影响案件质量和效率的问题,总结审判工作经验,制订出解决问题的有效措施,保障审判工作健康运行。要根据一段时期的审判发展态势,针对可能出现的问题,开展好专项评查,深入调研,进行专项态势分析,提出专题报告,为党组加强审判执行工作科学化决策提供依据和支持。五是要加强审判绩效管理,发挥导向作用。要设定科学的审判绩效考评指标,量化考核内容,把审判绩效考评与岗位目标考评相结合,全面、客观、公正地评价每个案件的公正性,严格实行奖惩,形成正确的考核导向,引导干警既注重案件质量,又注重案件效果,充分发挥绩效管理的激励和惩戒功能,努力形成你追我赶、争优创先的浓厚氛围。

(三)强化制度建设,实现管理科学化、规范化、标准化。俗话说:“没有规矩,不成方圆。”任何管理都要遵循一定的规律,审判管理也不例外。审判工作有自己的特殊之处,开展审判管理工作必须在不违背审判规律的前提下进行。制度如何建立才是最好的?习近平同志指出:“制度不在多,而在于精,在于务实管用。”。制度的建设必须结合实际,针对存在的问题解决问题,针对管理中的弊端制定可操作性的方法和措施,突出管理的实效性,对工作的推动性。一是要紧紧围绕案件质量的提升,健全完善符合审判工作实际的案件质量管理长效机制,完善案件质量评查标准,细化节点管理,明确案件立案、排期、送达、开庭、执行等各个环节的责任。使管理的触角延伸到案件的事前、事中和事后,为审判执行工作提供“体检表”,实现对审判执行工作的标准化管理。二是紧紧围绕案件效率的提升,通过健全完善速裁、审限动态监控、催办、督办等效率管理机制,明确立案、排期、送达、开庭、执行等各个环节的时限预警标准,强化跟踪监督措施,实行管理静动结合,全面提高审判效率。三是要进一步完善审判流程管理机制,依托信息化管理技术的应用,强化对案件审理的程序监控和节点管理,促进审判流程管理日趋规范化、精细化。四是要以激励先进,鞭策后进为宗旨,建立健全绩效管理机制,在广泛征求意见、调研分析的基础上,明确考核内容,科学合理量化考核指标,并把考核情况作为法官评先、评优、晋级的重要依据,切实调动审判人员工作的积极性。五是要以掌握动态、分析和解决问题为目的,建立健全调研、统计分析等机制,重视对案件质量评查、审判流程管理、司法统计等工作中相关数据和资料的收集和整理,及时在审判管理决策中发挥数据基础和建议性作用。如果没有相应的奖惩制度和措施,审判管理就显得苍白无力。各项机制的执行中需以严格制度的执行为保障,全面提升落实力和执行力为重心,推动审判工作的有序、健康发展。

(四)强化队伍建设,着力提高审判管理的能力。审判管理首先是对案件的管理,但案件的质量和效率源自于法官,因而归根到底是对人的管理。管案和管人是审判管理工作不可分割的两个方面,必须把二者紧密结合起来,以管案促管人,以管人促管案。因此,在加强审判管理工作中应在抓队伍建设上下功夫,按照习近平同志对提高政法干警队伍素质“六个着力”的要求,加强队伍建设,着力提升审判管理的水平。一是要强化认识。通过强化学习和教育,让办案法官与审判管理的法官充分认识审判管理对司法公正的重要性,在思想上高度重视审判管理工作,在行动上积极抓好各自岗位上的审判管理,法院的审判管理才能落到实处。二是要优化人员配置。办案业务人员与实施审判管理的人员进行定期交流,避免办案人员不懂审判管理,或者进行审判管理的人员不懂审判业务的情况。三是要加强学习和培训。无论是办案法官还是审管部门的法官都要认真学习政治知识、业务知识,培养既要懂政治,又要懂业务的多面手。四是要改进法官的司法作风。借助对审判过程和结果的监控,纠正一些法官语言不文明、行为不规范、法律文书不严谨等问题,进一步改进司法作风。引导法官发扬司法为民、热情服务的优良作风,提升司法公信力,树立良好的司法形象。

(五)强化科技保障,着力提高审判管理信息化水平。审判管理离不开现代的信息技术,加强信息化建设,既是审判管理的需要,也是“科技强院”的要求。一是要加强信息化基础设施建设。在加大投资力度、不断改善硬件设施的同时,要重点建设内部管理网络,各审判业务庭都应配备专用电脑,使用统一流程管理软件,实现案件从立案到结案归档等各个阶段信息化管理。二是要提高干警的信息化应用水平,加大信息技术培训力度,建立一支技术过硬、责任心强的法官队伍。以信息化技术为审判管理的平台,积极推进信息技术在排期开庭、质量评估、审判流程、档案管理、绩效考核等方面的应用,解决现行审判管理方式管不了、管不好、管不到的问题。利用内部局域网平台,积极推进网上立案、网上查询等工作,以更好的方式为审判服务、为群众服务。

作者:大方县人民法院党组书记、院长张敏    编辑:研究室



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